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赵晓峰:论“一事一议”政策的合理性及推进策略
作者:snzg2007 提交日期:2009-11-26 8:56:00
论“一事一议”政策的合理性及推进策略※


——基于政策实践悖论的反思
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华中科技大学中国乡村治理研究中心430074 赵晓峰

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内容摘要:“一事一议”筹资筹劳政策不能有效解决农村公共品供给难题。政策设计意图应该放到特定的时代背景中,从税费改革后国家试图进一步缓和国家与农民关系,促使农村基层组织职能转型和塑造现代公民意识的视角下去认识。“一事一议”政策本身具备实现其政策设计意图的功能。但这需要在剥离其筹资筹劳职责的基础上通过逐步落实城乡均等化的公共品供给政策,并加强中央和省级政府的财政转移支农力度。
关键词:一事一议 政策悖论 农村公共品 农村基层组织 财政转移支付

一、“一事一议”政策实施中的实践悖论
“一事一议”制度首创于安徽省税费改革时期,是作为税费改革的配套措施推出的,主要是指在农村税费改革后,凡村内兴办农田水利建设、修建村级道路、改水等集体生产公益性事业,如果涉及到收费和投劳等问题,必须通过村民民主表决的方式来进行。按照《安徽省农村税费改革试点方案》的规定:一是农村税费改革后,村提留被取消,用于农村公益性建设的公积金项目随之也不复存在,再行筹集资金必须通过“一事一议”;二是农村税费改革后,取消统一规定的农村劳动积累工和农民义务工,再需农民投劳进行公益建设,也必须通过“一事一议”。为规范“一事一议”的筹资筹劳制度,安徽省紧接着又推出了《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》。《条例》规定筹资筹劳必须遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、程序规范、使用公开”的原则。安徽省推出的“一事一议”制度很快就成为各个省市在税费改革中效仿的模板,成为后税费时代乡村社会公共品供给的官方政策。
“一事一议”政策设计的着眼点在于解决后税费时代村落内部的公共品供给难题,是对农业税费征缴时代以“三提五统”、农村劳动积累工和农民义务工等形式提供公共品的供给政策的一种替代选择。从中我们看出其政策针对性和目的性都非常强,而从实践的角度来说也具有非常强的合理性。在城乡二元结构的背景下,国家在城乡之间施行了差别化的公共品供给战略,城市主要由国家财政负责投入,乡村则主要依靠制度外筹资办法解决,其实质就是要“农民的事情农民办”,农村的公共品投入由农民在缴纳农业税之后额外承当,由此导致农村公共品供给长期不足。以与国家粮食安全紧密相关的农田水利建设来说,按照陈锡文的说法:“如果任其自由发展,3-5年内中国的农田水利可能崩溃”[1]。而农田水利只是窥视农村公共品供给现状的一个视角。事实上,供给不足在农村公共品的诸多领域都是普遍存在的现象[1]。也就是说,“一事一议”政策设计的根本目标是要在后税费时代为农民提供必需的村落范围的农村公共品。
但是,从实践的效果来看,“一事一议”政策从实施初期就出现了难以化解的实践悖论。根据国家统计局农村社会经济调查总队 2004 年对全国31个省、区、市6.8万个农村住户的抽样调查显示,“一事一议”筹资费人均仅1.6元,按人均筹资15 元的上限和议办一事匡算,真正开展了“一事一议”的行政村的比例,仅为10%多一点。调查同时表明,筹资并没有随着农村税费改革的深入和“一事一议”的广泛推行而增加,与2003 年的 1.8 元相比,2004 年人均筹资反而下降了12.9%[2]。不仅筹资筹劳投资农村公共品的目的没有达到,而且“一事一议”本身就形同虚设,绝大多数地方的农村压根就没有为此召开过村民大会。其中,河南省就有95%的农村没有或者基本没有施行“一事一议”筹资筹劳政策[2]。
既然“一事一议”政策实施的实践效果非常差,从理论上讲政府也就没有继续推行这一政策的必要了。然而,事实却与此相反,2008年2月1日,国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部又联合下发了《关于开展村级事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》要求各地要继续推行和完善“一事一议”筹资筹劳制度。国家有关部门缘何会在已经看到“一事一议”政策存在着实践悖论的情况下要继续推进这一政策呢,我们接下来先从国家政策的设计意图上去做尝试性的理解。
二、悖论背后的政策设计意图
“一事一议”政策诞生于税费改革的浪潮中,而税费改革又是以减轻农民负担为目标的,因此,“一事一议”政策既要以提供农村公共品为直接目标,又要以不增加农民显性负担为前提。在前提与目标之间,前提是一道红线,在中央和省级政府致力于缓和国家与农民关系的背景下,增加农民负担以消解税费改革的正面效果是国家所绝对不能容忍的,如果要触摸这道红线,就必然要遭受“一票否决制”的压力型体制的惩罚,即便是服务于农村公共品供给的“一事一议”政策也不例外,目标必须服从于前提的需要。要理解“一事一议”政策的合理性就必须首先清楚地认识到政策背后暗含的减轻农民负担的前提假设。
在政策执行的过程中,全国各地普遍存在着“有事而不能议,议而不能决,决而不能行”的尴尬局面。“一事一议”政策缘何举步维艰?有的学者将之归结为农民的收入水平比较低[3],也有的学者认为“一事一议”制度本身的效率太低[4],还有的学者认为是由于村级组织弱化,制度成本太高,农民负担不起[5]。笔者认为以上所述皆为客观原因,不能从根本上解释政府“明知不可为而为之”的政策设计意图,也不能真正把握“一事一议”政策难以有效执行的真实缘由。在笔者看来,与其将解释的目光盯到客观条件上,不如到政策执行的主体——农村基层组织和村民身上去寻找。
税费改革以后,农村基层组织不再需要从农民手中征收农业税费,角色转变具有了现实可能性。但是,从实践的效果来看,情况并不乐观。对于税费改革以后农村的新形势,周飞舟认为乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[6]。申端锋以湖北荆门地区为研究对象,认为税费改革后,乡村组织在各种现实条件的约束下,既没有成为服务型组织,也不是无所事事,而是在实践中对自身职能重新进行了定位,“将原来的软指标当成硬指标来搞”,他将之称为“软指标的硬指标化”[7]。换句话说,乡村两级组织在税费改革后并没有真正完成从行政领导型向服务型政府组织转变的角色转换任务,在村落的视野中,村级组织是不作为的。而要在农村基层组织消极行政的氛围中推行“一事一议”筹资筹劳制度,还必须不触碰增加农民负担这道红线,农村基层组织就更没有意愿去干于己不利又劳神费力不讨好的事情了。但是,站在国家战略的角度上来讲,农村基层组织又必须完成向服务型村民自治组织转换的历史任务,而三年一换届的村委会换届选举制度由于时间的间隔性太强以及其它各种原因,并不能使民主决策的程序和机制在乡村社会扎下牢固的根基。“一事一议”制度则采取有事就议的村民议事民主决策机制,如果能够得到有效施行,在国家推行新农村建设战略加大对农扶持力度加快农村发展的背景下,更有利于在频繁性的日常议事操作中加深村民对民主程序和理念的认识,也有利于农村基层组织在村民的积极参与中实现角色的转变,进而充当村落范围内公共品供给的组织和提供主体。
此外,社会转型期农民特殊的比较选择公正观念也是制约“一事一议”筹资筹劳制度发挥功效的重要原因。一般认为,一个具有共同利益的群体,一定会为实现这个共同利益而采取集体行动。但是农村公共品供给的实践经验已经无数次地告诉我们,由于农民中普遍存在着搭便车的行为,理性、自利的个人一般不会为争取集体利益而做出贡献。集体人数越多,产生集体行为越困难,人人都想分享集体的收益,而不愿承担任何成本,人数越多,人均收益越少,集体行动就越不可能实现。造成集体行动困境的个人原因是村民的权利与义务观念不对称,权利意识彰显,而义务感不足。因为在公共品的供给中,农民不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失,而是根据与周围人的收益比较来权衡自己的行动,不在乎自身得到多少及失去多少,而在于其他人不能白白地从自己的行动中得到额外的好处。在这样的心理因素影响下,即使在村落内部只有极少数人长期存在“搭便车”的行事逻辑,希望从别人的行动中得到好处,久而久之,也会没有人愿意承担公共品供给的成本[8]。正是农民这种特殊的比较选择公正观念使农民的“非理性心理”滋长,在无法克服其他人的搭便车行为时往往会做出多方共输的选择,使现实可能的合作化为泡影。这种观念也必然会反映在“一事一议”筹资筹劳制度的政策实践中。村干部基本上都是“生于斯、长于斯、死于斯”的村中精英,是乡村熟人社会的成员,对农民的思维逻辑深为熟悉,在缺乏制度性权力保障的情况下,也就不愿意真正落实“一事一议”政策,去劳力费神地做于民有利而于己无利的事情。然而,对现代国家而言,权利观念彰显而义务观念不足的农民距离现代公民的标准还有很远,如果不能在国家现代化的进程中将传统农民的观念从小农意识中“拯救”出来,实现权利观念和义务观念的平衡,塑造出现代公民,不仅农村公共品供给难以满足、农村发展难以持续,而且依法治国的现代理念也会遭遇乡土观念的屏障,不利于整个现代国家的崛起。而“一事一议”制度本身实际上提供的就是一个多次博弈的模型,村落内部的公共品供给如果能够实现民主决策程序的例常化,在不间断的“一事一议”中,就有可能达到博弈均衡,杜绝村民比较选择公正观的作祟,逐步使村民能够在权利意识与义务意识的共同增长中达到二者之间的均衡。
也就是说,中央政府在“一事一议”政策遭遇实践悖论的情况下选择继续推进的背后暗含着国家的战略意图,也即是“一事一议”政策的设计意图,那就是要在不增加农民显性负担的前提下,通过村民民主决议制度推进农村基层组织在后税费时代实现角色功能的转变,并塑造出具备现代公民观念的新型农民,为乡村社会的长远发展打下牢固的村庄基础。
三、政策设计意图的时代背景:基于国家政权建设的视角
基于实践悖论基础之上展开的针对“一事一议”政策设计意图的逻辑推演也可以在现实中得到验证。农村基层组织出现在历史的视野中是从国家政权建设开始的,其与乡(镇)级政权组织一起扮演的是国家与千百万的分散小农间接打交道的组织载体的角色,其首要的历史使命是从小农经济中提取有限的农业剩余以支持现代城市工业的发展。因为其身上肩负着沉重的历史使命,国家必须赋予其相应的制度型权力,也必须对其基于自身私利的谋利行为采取容忍的态度。杜赞奇在华北平原的研究发现,在上个世纪前半叶展开的国家政权建设的过程中,因为不注重乡村基层组织所得以发挥作用的权力的文化网络,过于专注于提取能力的培养,反而适得其反地在国家权力向乡村社会的渗透过程中出现了基层政权的内卷化,国家辛辛苦苦地从农村提取的资源,被因提取资源本身而不断膨胀的乡村基层组织所消耗,导致国家从小农经济剩余提取行为中获益不多,而农民负担却飞速增长并逐步超出农民所能承受的限度[9]。最终在因国家现代化事业发展所带来的合法性的增加,与农民不堪忍受国家压榨的不满的增加的竞赛中,后者终于占据压倒性优势,从而导致革命的发生。很显然,革命并不是国民政府所期许的,只是在过于注重目的理性而屏蔽过程理性的提取行为中,国民政府没有处理好两者之间的关系,最终被“以农村包围城市”为发展战略的中国共产党政权所取代。
到20世纪90年代,随着分税制改革的全面实施,县乡村基层政府组织的财政收入出现了程度不一的缩减趋势,对农业税费的依赖程度增大,导致农民负担在整个90年代呈现出不可逆转的攀升态势。在这个过程中,乡村基层组织权力自我扩张和利益自我膨胀,导致新一轮“国家政权内卷化”和“经纪体制”的复活。为了完成县乡政权自上而下的税费征收以及计划生育等各项工作,制度型权力萎缩的的村级组织不得不借助熟人社会的运作逻辑,依靠力所能及的权力的文化网络资源。在政策的执行过程中,村级组织也成了赢利型经纪,为了完成上级布置的任务并谋取组织的和个人的私利,在很多地方都出现了恶人治村或借助灰黑色恶势力治理村庄的现象,而县乡政权则对之“睁一只眼,闭一只眼”只要不出乱子就不加干涉甚至听之任之,县、乡、村三级基层政权与自治组织逐步形成了牢固的利益共同体关系。错综复杂的矛盾使乡村社会出现了严重的治理性危机,主要表现在三个方面:一是全国范围的乡镇政府普遍出现了财政危机;二是群体性对抗事件日益增多,暴力化趋势普遍蔓延;三是部分乡村基层政权和基层组织出现了黑恶化[10]。治理性危机威胁着农村社会的稳定,消解着国家政权的合法性基础,迫使中央政府不得不采取必要的措施来扭转国家在民众心目中趋于恶化的形象。
由此,以税费改革为肇端,国家采取了一系列的缓和国家与农民关系的支农惠农政策。笔者[11]曾经以粮食直补政策为切入口对后税费时代的农村政策进行过立足于实践经验的分析。后税费时代的农村政策较多地采取了国家与农民直接打交道的办法,比如粮食直补、农村合作医疗等,在一定程度上都绕过了乡村基层组织,将公共财政的阳光直接普照在黎民百姓身上。这些都意味着国家与千百万小农打交道的方式正在从“国家-乡村基层组织-农民”的间接方式向“国家-农民”的直接关系过度,并以此改善国家在民众中的合法性形象。然而,实践也说明,要想完全抛开乡村基层组织来开展新农村建设是不可能的。一味地追求直接与农民打交道,不仅会进一步地消解乡村基层组织的合法性,在民众心目中继续“妖魔化”乡村基层组织,而且也会严重打击乡村基层组织工作人员的工作积极性,迫使他们消极怠工式的“当一天和尚撞一天钟”,尤其是其将消弱国家在乡村基层的控制能力,从而必然会危及乡村社会的和谐稳定。在后税费时代,国家必然要加大中央和省级财政转移支农力度以缓解农村公共品供给困境,为国家进一步的现代化和城市化发展打造一个稳定的后方,就更不能离开乡村两级基层组织。由此,国家在没有办法建立起一个高成本的警制社会和没有能力直接为农民生产、生活提供公共品的情况下,不得不继续借助于低成本的乡村基层组织,采取两条腿走路的办法,一方面继续完善国家直接与农民打交道的方式,另一方面逐步想办法改善乡村两级组织在民众中的形象,为国家的长久稳定发挥积极作用。而如我们上面的分析,“一事一议”政策既有助于村级基层组织实现角色转变,职能转型,也有利于解决农村公共品供给不足的矛盾,因此其实施也就具有了现实的必要性。
此外,杜赞奇曾指出,成功的现代国家政权建设应该包含两个方面的含义:一是国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强;二是在现代化的民族国家内,公民的权利和义务也在逐步扩大[12]。中国社会延续一百余年的国家政权建设完成了国家工业化的历史使命,从这个角度来讲无疑是非常成功的。然而,中国的国家政权建设还远远没有走到历史的尽头。乡村体制改革以后,乡村基层组织成了感情共同体,国家对乡村社会的控制能力呈现出明显的下降趋势:乡村的公益事业难以为继,公共品供给严重不足,农民的民事纠纷得不到调节,农村的治安环境让人忧虑,生态与生活环境持续恶化,地下宗教活动频繁,赌博性质的六合彩盛行,灰色化迹象明显……从农民自身的角度来说,权利观念不断高涨,义务观念明显不足,“无公德个人”观念彰显[13],原子化倾向异常显著,离现代意义上的公民还有很长的路要走。换句话说,中国要想实现现代化还有比较长的一段路要走,中国的农民要想成为现代意义上的公民也还需要一段相当长的时间,国家政权建设的历史使命并没有因为国家工业化的初步实现而终结,一个稳定和谐的乡村社会仍然是国家发展、民族崛起所必需,农村基层组织依然有存在的必要。
四、政策设计的合理性及推进策略
由以上论述可以看出,国家在乡村社会大力推行“一事一议”筹资筹劳政策,目标看似是为了给农村提供村落内部必要的公共品,而实是作为一种手段在不增加农民显性负担,改善国家合法性形象的前提下,达到推动农村基层组织职能转型并高效运转以及将农民从小农意识中“拯救”出来以塑造权利与义务观念对称的现代民族国家意义上的现代公民的双重目的。在这其中,国家能否成功地依靠农村基层组织借助“一事一议”制度为农民提供农村公共品是关键。从这个意义上讲,国家寄予“一事一议”政策的战略意图是明确的,“明知不可为而为之”的政策倾向也是合理的。
在笔者看来,“一事一议”政策是可以大有作为的,只是政策的直接目标需要改变。如果我们能够去掉“一事一议”政策身上肩负的筹资筹劳任务,仅仅将之作为农民表达自身公共品需求信息的制度性渠道,而用国家财政转移支付来代替从农民手中筹资筹劳,不但不取,而且还要多予,即使加上必须严格按照民主规定的程序进行,“一事一议”政策也依然有了落地生根发芽的基础。这就是说,“一事一议”制度改革的方向是将其筹资筹劳的任务转换成由村民共同讨论商议农村公共品供给项目,以及在项目审批后商议项目的执行和监督等任务。
而由中央和省级财政充当农村公共品供给的主体也是合理和必需的。据统计:1954-1978年,国家通过价格剪刀差就从农业中获取了5100亿元;1979-1991年,累积到12329.5亿元,相当于同期农业生产总值的22%;1987-1991年,每年到1000-1900亿元;进入上个世纪90年代以后,每年仍然高达1000亿元以上。而从国家财政支农支出看,我国自20世纪90年代以来,农业支出占财政支出的比重一直稳中有降,2003年降为7.1%,低于2000年的7.75%和90年代的平均水平9.12%[14]。同时,国家在城乡之间实行了差异化的公共品供给政策,城市居民的公共品供给主要由中央和城市政府提供,有充足的工商税收;农村居民不仅与此无缘,而且在农村公共品供给条件远低于城市的状况下,还要为享用这些公共品交费。这种供给主体的差异和政策待遇的不同,连同其它原因一起造成城乡公共品供给水平的巨大差异。以教育为例,从初中毕业生升入普通高中的比例来看,城市的升学率从1985 年的40 %提高到了1999 年的55.4 %,而同期农村的这一比例则从22.3 %下降到18.6 %,两者间的倍数差距从1.8 倍扩大到3 倍,绝对差则从17.7 个百分点扩大到36.8 个百分点[15]。其它的农村公共品供给状况与此类似,城乡差距非常明显。
因此,在国家已经开启“工业反哺农业,城市反哺乡村”伟大战略的大背景下,必须逐步舍弃城乡公共品供给差异化的政策取向,实行均等化的城乡公共品供给战略,加大中央和省级政府的财政转移支农力度,让国家财政负担起为农民提供农村公共品的职责,使全民共享改革开放的巨大成果。由此,“一事一议”政策也就将其筹资筹劳的任务剥离出来,主要承担农村公共品需求信息的表达功能和项目执行、管理、监督等公共品供给过程中的决策职能,从而也就有了得以顺利贯彻实施的现实可能。
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※本文为国家社会科学基金项目“公共品供给与农村和谐社会建设”(项目号:06BSH033)和乐施会资助项目“农村税费改革政策实施的跟踪调查研究”(项目号:CHR-94656-01-0607A-S)研究成果的一部分。
[1] 在我国农村,几乎所有的公共品都不能满足农村经济发展和农民生活的需要。目前,全国有50%的行政村还没有通自来水;60%的村没有用上卫生的厕所;7000万户农民住房需改善;6%的行政村还没有通公路;2%的村还没有通电;5%的村还没有通电话;1%的乡镇没有卫生院;60%以上的县没有污水处理厂。此外,还有很多人没有基本的医疗保障,不能完成基本的义务教育,不能喝上符合卫生标准的水等等。转引自:杨灿明:《从农村公共品供给探索乡镇机构改革》,《财政研究》,2007年第12期。
[2] 转引自:黄坚:《村级“一事一议”:目标冲突与政策定位》,《调研世界》,2006年第2期,29-31,42.
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[1]陈锡文:《我国农田水利建设形势严峻》,2004年,http://www.snzg.cn。
[2]孟昭智:《对农村“一事一议”制度的反思》,《中州学刊》2007年第3期,第58-60页。
[3]胥爱贵、韩卫兵:《农村税费改革后实施村民一事一议的几点思考》,《现代经济探讨》2002年第9期,第45-47页。
[4]马宝成:《税费改革、“一事一议”与村级治理的困境》,《中国行政管理》2003年第9期,第50-51,56页。
[5]黄坚:《“一事一议”下村级公益的困境与出路》,《乡镇经济》2006年第1期,第60-63页。
[6] 周飞舟:《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期,第1-38页。
[7] 申端锋:《软指标的硬指标化》,《甘肃社会科学》2007年第2期,第3-8页。
[8] 贺雪峰:《熟人社会的行动逻辑》,《华中师范大学学报》2004年第1期,第5-7页。
[9] 杜赞奇:《文化、权力与国家》,江苏人民出版社,1996年。
[10] 郑自俭、李丽:《近代以来中国乡村基层政权的三次转型》,《河北学刊》2007年第4期,第47-49页。
[11] 赵晓峰:《解读粮食直补政策的两个实践悖论》,《社会科学报》2008年5月8日版。
[12] 杜赞奇:《文化、权力与国家》,江苏人民出版社,1996年,第1-4页。
[13] 阎云翔:《私人生活的变革》,龚小夏译,上海书店出版社,2006年。
[14] 刘更光、江志强:《农村公共品供给:现状、原因与出路》,《中央财经大学学报》2006年第12期,第7-11页。
[15] 马晓河,方松海:《我国农村公共品的供给现状、问题与对策》,《农业经济问题》2005年第4期,第22-29页。

A Discourse On the rationality And the Strategies to promote On the Policy Of
“One Project One Discussion”
 ——A Reflection Based On the Paradox Of Policy practice
Zhao Xiaofeng
Abstract: The policy of “One Project One Discussion” raiseing labors and capital can not solve the problems of rural public products supply effectively. Policies Design should be put into a special historic background and be recognised in the role of the fountional transition of the basical orgnization in rural and molding the morden citizen conscious pormoted by the alleviation between the country and the peasants after the reform of taxes and fees.However, this needs to operate step and step the equal supply policy of publical goods on the basement of divesting its works of raising workers and capital,and sthrengthen the finicial transition to the rural between the centeral government and local government.
Keywords: One Project One Discussion;Policy Porodax;Rural Public Products;Rural Basical Orgnization;Financial Transition


来源:三农中国 http://www.snzg.cn
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